La institución educativa como centro de la administración

Foto: Cecilia María Vélez en panel del Foro Educativo Distrital 2022

Se nos preguntó en el Foro Educativo Distrital 2022 como era posible mejorar la eficiencia del sector educativo y especialmente la de las instituciones educativas en función de los resultados de los estudiantes. La preocupación básica nace de la observación de un incremento de recursos dedicados a la educación en el Distrito en las últimas décadas, sin que esto hubiera representado mejorías en los resultados académicos de los estudiantes, ni en sus competencias socioemocionales, o en el mejor ambiente y convivencia escolar. Es importante reconocer ante todo que son las instituciones las que enfrentan la tarea de generar los aprendizajes de los estudiantes y que mejorar su gestión es la manera eficaz de lograr resultados.

Durante la segunda mitad del siglo 20 el estado colombiano centró sus acciones en la alfabetización, la universalización de la educación primaria, la obligatoriedad de los 9 años de la básica y, en las primeras décadas del presente siglo, en la ampliación de la educación media.  A medida en que se acercaban los objetivos de cobertura en un nivel se emprendía la ampliación de los siguientes, y se evaluaba la calidad con dos variables: la diminución de la deserción y de la repitencia.

La organización del sector en el país se diseñó desde los objetivos de la administración central o de la local. En los siglos XIX y XX, pasamos como en un péndulo de la centralización a la descentralización y viceversa, determinados estos cambios por la incapacidad de responder a las necesidades del sistema, ya fuera del estado central o de las administraciones locales.  La información sobre lo que pasaba en las escuelas, que se suponía debía ser la base de los procesos administrativos, se recogía desde el nivel central, el Departamento Nacional de Estadística (DANE) la procesaba y la pasaba al Ministerio con un retraso considerable. En consecuencia, era difícil utilizarla en las decisiones administrativas, como por ejemplo para evaluar la dimensión de las carencias. Las políticas sectoriales respondían solo a las percepciones generales o a presiones particulares y solo en contados casos a las necesidades específicas de las instituciones. Así mismo, la información sobre la planta docente tenía muchas falencias lo que determinaba problemas en la asignación de los maestros, la programación del presupuesto y en consecuencia atrasaba los pagos. Esto último ocasionaba muchos conflictos con los docentes y sus organizaciones.

Desde la década de los 90 se hizo evidente que a pesar de los progresos en cobertura y en las variables de calidad ya mencionadas, la educación no estaba cumpliendo su promesa de valor: inserción productiva en el mercado laboral, movilidad social, mejores comportamientos ciudadanos.  En el sector se habían dado siempre discusiones sobre la forma de enfrentar el bajo desempeño de los estudiantes, pero fue a partir de las evaluaciones internacionales de competencias, iniciadas al final de los 90s con las evaluaciones latinoamericanes y posteriormente en este siglo con las evaluaciones de la OCDE, que se hicieron evidentes las graves falencias de nuestro sistema educativo. Esta forma de evaluar la calidad en términos de las competencias (básicas y ciudadanas) que adquieren los estudiantes, estableció la necesidad de diseñar acciones centradas en el impacto en el aprendizaje, para enfrentar brechas en los resultados y mejorar la inclusión de los más desfavorecidos.

A partir de la Constitución del 91, el país opta por la descentralización del sistema, con recursos que se destinaban desde el nivel central garantizando al menos el pago de los maestros. Las leyes que desarrollaron los principios constitucionales establecieron la importancia de las instituciones educativas como centro del sistema en cuanto a la definición de los énfasis y contenidos de la enseñanza.  En consecuencia, empieza a aparecer la institución como centro del sistema, aunque se mantiene la administración de los recursos y la planta en manos de las administraciones locales. Con la Ley 115 del 94 se descentraliza hacia las instituciones educativas la definición del Proyecto Educativo Institucional en el cual se deben establecer los objetivos pedagógicos y la forma de alcanzarlos, pero se deja en mano de las administraciones la gestión de los recursos: docentes, infraestructura, materiales.  Se han hecho limitados ejercicios de transferir algunos recursos a los fondos educativos de las escuelas para resolver problemas básicos.

Mientras tanto se ha mantenido la organización del sector en donde priman los objetivos nacionales o locales, en el cual las instituciones deben ceñirse a la reglamentación y procedimientos definidos desde las administraciones (local y nacional) que no siempre reflejan sus necesidades, ni se consulta con ellas.  No se ha pensado en la inversión de la pirámide administrativa para que desde las necesidades y planes de las instituciones se establezcan los procesos y apoyos que permitan a las comunidades educativas impactar la cobertura y la calidad.

Esto requiere un enfoque diferente de la gestión para hacerla eficiente. A pesar de los muchos esfuerzos orientados a mejorar la calidad educativa, no logramos hacer progresos importantes en términos de los aprendizajes de los estudiantes. Se ha trabajado en el mejoramiento de la selección y la formación de los docentes, en la implementación de metodologías innovadoras, el acompañamiento por equipos de pares, el mejoramiento de los ambientes escolares, y pese a esto no vemos mejoras importantes en los resultados. Estos últimos agravados por la reciente pandemia que profundizó las brechas entre los estudiantes de diferentes niveles socioeconómicos y generó problemas en sus comportamientos socioemocionales.

Una reflexión sobre este panorama nos lleva a algunas conclusiones que no por evidentes han sido tomadas en cuenta.  La calidad educativa está altamente relacionada con la calidad de la gestión en las instituciones educativas. Y lo más importante es que ninguna acción que se realice en el sistema será eficaz sino se pone en práctica desde la institución entendida como un equipo (docentes y administrativos) con un líder (el rector) y unos incumbentes (los padres de familia y la comunidad). Por ejemplo, los esfuerzos por seleccionar y capacitar docentes se ven contrarrestados en muchas ocasiones por un ambiente hostil en la institución o por la falta de motivación colectiva en ésta.  La ausencia de liderazgo del rector repercute en bajos desempeños de la institución y lo mismo ocurre con la implementación de metodologías que no surgen del trabajo del equipo y que no se integran al Proyecto Educativo Institucional.

Algunos avances que se han dado hacen posible un cambio en la forma de administrar el sector, especialmente en el campo de la información. A partir de la Ley 715 del 2001 que redefinió la fórmula de distribución de los recursos nacionales en función de los estudiantes atendidos, el Ministerio desarrolló un sistema de información que da cuenta de la matricula por entidad territorial y por institución.  Un sistema que hoy funciona en línea y enfrentó el problema del retraso en los datos. Hoy se pueden tomar decisiones más cercanas a la información real sobre los estudiantes para la asignación de maestros, de recursos pedagógicos, la alimentación escolar, etc. Indudablemente esto mejoró la respuesta de la administración a las escuelas, aunque subsistan problemas en algunas regiones.

Adicionalmente el establecimiento de un sistema de evaluación, en cabeza del Icfes, con evaluaciones censales en los distintos niveles, es un progreso importante en términos de ofrecer información de los desempeños de los estudiantes y las instituciones. Las pruebas en primaria, secundaria y media, si bien ha tenido retrocesos en los últimos años (discontinuidad y vuelta a las pruebas muestrales), se constituyen en una información muy valiosa. Así mismo, se ha desarrollado un sistema de información que da cuenta de los proyectos educativos y los planes de mejoramiento institucionales, lo que debería ser un apoyo para la definición los objetivos y proyectos de las administraciones locales y de la nacional. Este conjunto de datos permite evaluar el impacto real de las acciones de mejoramiento que se realizan y hace posible centrar en las instituciones las políticas de calidad, sin embargo, se hace necesaria una mayor apropiación por parte de los maestros de estas evaluaciones. Para otras variables no ha sido posible obtener información crucial, como en el caso de la infraestructura educativa, lo que hace difícil una real focalización de las acciones que se realizan en este campo para hacerlas más efectivas.

Existen muchas experiencias en donde el uso de la información sobre los alumnos ha permitido mejorar los desempeños del sistema y en particular de las instituciones. Por ejemplo, en el estado de Wisconsin, en los Estados Unidos, desarrollaron un sistema de información en donde se encuentran los datos sobre los estudiantes (variables como su condición étnica, nivel socioeconómico, características de sus familias, y por supuesto los resultados de su desempeño) y sobre esta información se han desarrollado modelos predictivos sobre su comportamiento. Esta información es pública, con diversos niveles de acceso para proteger la privacidad de los datos, pero permite a los profesores conocer con mayor precisión características de sus estudiantes, y programar estrategias pedagógicas individualizadas. También da información a padres de familia y a la comunidad en general sobre los estudiantes y su desempeño. A partir del establecimiento de este sistema y de un importante programa de capacitación a las instituciones sobre su uso para generar estrategias de mejoramiento, se ha evidenciado una mejora en los niveles de retención y de “graduación a tiempo”, esto último uno de los problemas que se querían enfrentar en el estado, especialmente para nivelar estudiantes migrantes (Caf, reporte regional, Experiencia: Datos e inteligencia artificial en el Sector público, septiembre de 2022).

Pero aún queda un largo camino por recorrer. Fortalecer la gestión de las instituciones educativas públicas es una tarea fundamental y los rectores juegan un papel determinante. Es necesario su liderazgo para la planeación en la institución mediante el uso de la información disponible, para garantizar la participación de la comunidad educativa en la definición de la estrategia, alinear el equipo de docentes a los propósitos comunes, y realizar la evaluación permanente de las actividades. Apoyarlo desde las secretarias y a su vez desde el Ministerio, implica la inversión de la pirámide y un diseño de procedimientos que se ajuste a este propósito. Facilitar la labor de los rectores con el fin de que puedan asumir su rol de lideres administrativos y pedagógicos es una tarea urgente. En muchos casos se sienten abrumados por los problemas del día, y no están capacitados para ejercer sus funciones para orientar la estrategia.

Programas como el de Rectores Líderes Transformadores han sido útiles para desarrollar las habilidades para ejercer el liderazgo requerido. La evaluación del programa ha mostrado que las instituciones de quienes han participado se distinguen por la mejora de sus resultados. Les ha permitido repensar su escuela y establecer claramente su estrategia, y además les ha posibilitado la respuesta a las problemáticas del día a día de manera efectiva, mientras responden a los objetivos de mejora en el mediano y largo plazo. De igual manera, la revisión del proyecto educativo institucional y del currículo que lo soporta, ha centrado su actividad en el logro de los objetivos pedagógicos.  La claridad sobre los objetivos definidos para la institución les facilita establecer una conversación constructiva al interior de la institución y les permite un dialogo diferente con la administración central para escoger los apoyos que efectivamente les son útiles, superando de esta manera la respuesta indiscriminada a los programas que en muchas ocasiones no resultaban adecuados y pertinentes a las condiciones específicas de la institución. (Harker et al, Evaluación de impacto del programa de Rectores líderes transformadores, 2015)

En conclusión, para una gestión eficiente en el sector es necesario que centremos los objetivos, procesos y sistemas de información en el apoyo a las instituciones educativas. Solo lo que pasa al interior de ellas es significativo para el mejoramiento de los desempeños de los estudiantes. Para esto es necesario una revisión de las reglamentaciones y procesos tanto del nivel nacional como local, a la luz de la experiencia de las instituciones, con el fin de lograr que estas efectivamente soporten su labor. La llegada de la Inteligencia artificial puede ser un gran aliado para ordenar y volver útiles los datos en función de las necesidades de los estudiantes, y, asimismo, es importante la capacitación y acompañamiento de los rectores para que se conviertan en lideres efectivos e interlocutores activos de las demás instancias administrativas.