Un nuevo modelo de gobernanza del sistema educativo*

*El autor agradece los aportes enviados por la Subsecretaría de Integración Interinstitucional.

La Política Pública Distrital de Educación 2022-2038 presenta una propuesta para transformar la organización del sector y lograr mejores impactos en los resultados de aprendizaje.

Bogotá ha sido eficaz pero ineficiente invirtiendo los recursos en educación. Especialmente los avances en materia de cobertura y deserción parecen demostrar la eficacia de las inversiones realizadas en el sector educativo de la ciudad. Sin embargo, en 2021 la Misión de Educadores y sabiduría ciudadana señaló que “para mejorar la calidad educativa en Bogotá, si bien se requiere de recursos adicionales, también se necesita aumentar la eficiencia de los recursos actuales.” (Secretaría de Educación del Distrito, 2021)

Esta recomendación se hace más visible cuando se realiza una comparación entre la inversión total por estudiante y los resultados de las pruebas Saber 11  para el sector oficial (Gráfico 1). Bogotá fue en 2.019 la ciudad que más invirtió por estudiante, con un valor cercano a los $5.150.000, y obtuvo un puntaje global promedio en las pruebas Saber 11 de 254 puntos. En cambio, Bucaramanga, con una inversión de $3.514.000, obtuvo resultados promedio de 274 pts. Esto señala que Bucaramanga obtuvo significativamente mejores resultados que Bogotá invirtiendo solamente el 68% de recursos. Otras ciudades como Manizales, Popayán y Neiva obtuvieron resultados similares a los de la capital invirtiendo el 82%, 77% y 72% respectivamente; siendo Neiva la más eficiente de este grupo.

Gráfico 1. Inversión por estudiante vs. Saber 11 (Sector Oficial).  
 

Gráfico 2.  Inversión por estudiante vs. Saber 11 (Global). 
 

Cuando se realiza la comparación considerando toda la población estudiantil y los resultados globales de pruebas Saber 11 (sector oficial y no oficial) (Gráfico 2), las conclusiones son similares: Bogotá tiene una gran oportunidad para potenciar las inversiones realizadas en educación. La Política Pública Distrital de Educación 2022-2038 (CONPES D.C. 24) reconoció esta situación. En línea con los hallazgos de la Misión, el diagnóstico de la política identificó la necesidad de garantizar estructuras de gestión eficaces y eficientes con el fin de aumentar el impacto de los resultados de aprendizaje. (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2022)
Mejorar la capacidad institucional del sistema educativo para ser más eficiente implica transformar la compleja estructura administrativa del sector y actualizar las estructuras de gestión en los tres niveles de operación dentro de la Secretaría de Educación (Central, Local, Institucional). 
La Secretaría de Educación ya había reconocido la necesidad de encontrar un mejor modelo de gobernanza para el sector educativo de la ciudad. En el Plan de Desarrollo vigente estableció una meta relacionada y finalmente encomendó al Banco Mundial estructurar un modelo con alcance para el nivel institucional. En 2.020 se conoció la versión final del Modelo de Gestión Institucional MGI. 

El MGI identificó tres problemas: El primero relacionado con la planeación estratégica para lo cual señala “El origen de los problemas de gestión está en el proceso de autoevaluación y planeación institucional que ha perdido en enfoque misional de planear para mejorar los aprendizajes, se lleva a cabo con muy poca información y resulta en Planes de Mejoramiento Institucional que no siempre son rigurosos ni accionables” (Banco Mundial, 2020). El segundo relacionado con la focalización, implementación y monitoreo de las intervenciones (programas). Y el tercero señaló que los procesos administrativos y de apoyo afectan y se ven afectados por la debilidad misional en la planeación y las fallas de focalización de las intervenciones. 

Con el objetivo de subsanar las problemáticas identificadas, el MGI planteó cuatro pilares de acción: i) Gestión de la información, ii) planeación estratégica, iii) coordinación de la implementación de intervenciones desde el nivel central, y iv) eficiencia y escalabilidad en los procesos de apoyo. Estrategias en estos cuatro pilares se vienen implementando en la entidad desde el 2.201. 

Por su parte, el CONPES D.C. 24 identificó que las trasformaciones del sector deben ocurrir esencialmente en tres vías: dentro de cada nivel de operación de la Secretaría (intra), en cómo se relacionan estos tres (inter) y dentro de las instituciones privadas. Para lograrlo estableció tres frentes de trabajo en el Factor estratégico 7 “Organización y fortalecimiento de la gestión institucional” e incorporó las recomendaciones del Modelo de Gestión Institucional. 
El primero de los frentes está relacionado con los cambios en la gestión propia de los colegios públicos de la ciudad. En este sentido, propone fortalecer integralmente el ciclo Planeación–Ejecución–Evaluación–Mejoramiento. 

Actualmente los colegios públicos de Bogotá utilizan diversos instrumentos para realizar su planeación y evaluar los resultados. Esta multiplicidad ha jugado en contra de la esencia misma de la planeación. Además, algunos de los instrumentos diligenciados por los colegios no son sistematizados o no son tenidos en cuenta en los niveles locales y central. Esto llevó al Banco Mundial afirmar que “la planeación del sistema solo ocurre de arriba hacia abajo.” 

Para mitigar esta problemática, en la política pública se incluyeron estrategias para que los colegios utilicen instrumentos únicos y estandarizados para su planeación y evaluación de resultados, y cuenten con asesorías oportunas a través de un esquema de profesionales denominado “Centros Integrados de Servicios CIS”, ubicados en el nivel local; todo con el fin de realizar un ejercicio de planeación y evaluación útil, encaminando los colegios a la vinculación de programas de acreditación en excelencia de gestión educativa e incluso el Programa de Bachillerato Internacional. 

Otros aspectos valiosos de este primer punto tienen que ver con el sistema de alianzas y cooperaciones, las redes de buenas prácticas y la estrategia de apertura para mejorar las relaciones escuela-territorio. Este frente aborda las transformaciones “intra” del nivel institucional y las “inter” del colegio mismo con los niveles local y central, y además la forma de relacionarse con su comunidad. 

El segundo frente de trabajo establecido en el Factor 7 aborda varios aspectos. Por un lado, la estrategia para fortalecer la gestión de las Direcciones Locales de Educación DLE (nivel local) y la estrategia para articular la oferta de programas y proyectos del nivel central con la demanda y necesidades de los colegios. Estas dos estrategias pretenden específicamente fortalecer el relacionamiento entre los tres niveles de la SED.

Otro campo abordado es la disponibilidad, uso y apropiación de información para la toma de decisiones en el ciclo de la política educativa. Actualmente las decisiones de política educativa se toman principalmente en el nivel central. En ocasiones se establecen programas que no son tan pertinentes a las realidades de los colegios. En cambio, los rectores, que sí conocen sus contextos, no cuentan con información suficiente para tomar decisiones que garanticen encaminar al colegio en una senda de mejoramiento continuo. Por este motivo se plantea establecer el Sistema Multidimensional de Evaluación de la Calidad Educativa SMECE como como un eje articulador de la información para la toma de decisiones de todos los actores. 

Las tres estrategias mencionadas hasta el momento presentan los fundamentos de lo que sería nuevo modelo de gobernanza de la educación y avanzan en la solución a las problemáticas identificadas por el MGI. Sin embargo, para consolidar este nuevo modelo, se plantea también la realización de estudios que formalicen y fortalezcan la propuesta, en donde se incluye incluso la realización de una misión fiscal para el sector educación. 

El tercer frente está relacionado con los colegios privados. Reconocer la necesidad de fortalecer un relacionamiento diferente con los establecimientos educativos privados, más allá de la vigilancia y control, es probablemente los más valioso en este punto. En Bogotá cerca del 80% de los colegios son privados y atienden alrededor del 40% de la matrícula total. La estrategia específica propone, respetando la autonomía, brindar asistencias técnicas en dos temas: prácticas pedagógicas y gestión administrativa. 

Por otro lado, vale la pena destacar algunas de las metas establecidas para el año 2.038 en estos tres frentes. Por ejemplo, se espera que al menos 210 colegios estén mostrando progreso continuo en indicadores de calidad, que 87 colegios se encuentren acreditados en excelente gestión educativa y que al menos 40 colegios se encuentren vinculados al programa de bachillerato internacional.  En el mismo sentido, se espera que disminuyan los indicadores de Relación Estudiante-Maestro. En primaria se espera llevarlo de 26,8 a 18,11 estudiantes por maestro y en secundaria y media de 21,9 a 18,11. Esto último representaría un avance significativo en comparación con la OCDE, que actualmente tiene indicadores de 14,5 en primaria, 13 en secundaria y 15,1 en media. 

Si bien estos frentes de trabajo y sus respectivas metas encaminarían a la ciudad en una senda de mayor eficiencia, las transformaciones buscadas no tendrían sentido si no se tiene como objetivo mejorar la calidad en educación. La política pública se compone de un total de ocho factores estratégicos agrupados en tres dimensiones cuyo objetivo general apunta al cierre de brechas en las trayectorias educativas y la formación permanente de todos los bogotanos. Las metas de acceso, educación inicial, integralidad en la formación y demás aspiraciones de la política se verán potenciadas por el nuevo modelo de gobernanza de la educación. 
En síntesis, el conjunto de estrategias y metas incluidas en la Política Pública Distrital de Educación 2022-2038 busca realizar transformaciones profundas en la gestión de todos los niveles de la SED y la forma en cómo éstos se relacionan entre sí. De llevarse a cabo, la autonomía de los colegios se verá fortalecida, las Direcciones Locales tendrán más relevancia y el nivel central estará mejor articulado con las necesidades de los territorios; potenciando así el cierre de brechas y alcanzando la deseada eficiencia. Estos cambios se reflejarán especialmente en beneficios para los estudiantes. 

Referencias
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (2022). Conpes D.C. 24 Política Pública Distrital de Educación 2022-2038. Bogotá.
Banco Mundial. (2020). Diseño de un Modelo de Gestión Institucional para la Secretaría de Educación de Bogotá D. C. - Entregables 3 y 4 del Convenio de Cooperación/Acuerdo de Servicios de Asesoría Reembolsable No. 2254 de 2020 suscrito con la Secretaría de Educación del Distrito 
Secretaría de Educación del Distrito. (2021). Misión de Educadores y Sabiduría Ciudadana. Bogotá.