La reforma del Sistema General de Participaciones
En el marco del Foro Educativo Distrital 2022 se llevó a cabo un conversatorio sobre los retos que afronta el país de cara a la reforma del Sistema General de Participaciones (SGP). Este evento tuvo como propósito discutir ante la audiencia algunos de los principales aspectos de la situación por la que atraviesan las finanzas del sector educativo, al igual que posibles alternativas de política a ser tenidas en cuenta en la reforma del SGP que propone adelantar el gobierno nacional. Este artículo presenta y amplia algunos de esos elementos a incluir de la reforma.
Durante los últimos años, el sistema oficial de educación preescolar, básica y media se ha venido sumiendo en una crisis en materia de financiamiento, que reclama una pronta respuesta de parte del gobierno nacional para superarla. La superación de la crisis implica, grandes retos, no sólo en lo presupuestal, sino también en materia legal, institucional y sectorial. Varios son los aspectos que se deben considerar en una eventual reforma del SGP, algunos de los cuales se describen a continuación.
Los recursos
Luego de más de 20 años, desde la última reforma estructural llevada a cabo en el año 2001 con la promulgación de la Ley 715, el sistema de financiamiento de la educación preescolar, básica y media afronta una crisis financiera de gran envergadura. En medio de esta crisis, las necesidades de recursos adicionales afloran como el aspecto más visible. Varios son los temas asociados con estas necesidades de recursos
En primer lugar, el sector educativo enfrenta actualmente nuevas necesidades de recursos, asociadas a tres factores. La principal, la necesidad de aumentar de manera substancial el gasto en calidad educativa, para poder garantizar una educación de calidad a todos los niños, niñas y jóvenes de las distintas regiones del país. Con un gasto en calidad, que en la actualidad representa tan sólo el 5% del SGP, se hace evidente la imposibilidad de cumplir ese propósito. Adicional a ello, resulta fundamental para el país avanzar en la ampliación del servicio educativo de preescolar a tres años, incluyendo la atención de las poblaciones de 3 y 4 años. Por último, la necesidad de actualizar y modernizar la infraestructura de los establecimientos educativos.
Pero, si bien las necesidades de recursos han venido creciendo de manera importante en los últimos años, lo contrario ha ocurrido con el SGP. Por una parte, la bolsa completa del SGP, que incluye otros sectores (salud, agua potable, asignaciones especiales), crece a un paso muy lento mientras las necesidades (actuales y futuras), lo vienen haciendo a un ritmo más acelerado. De igual manera, para el caso específico del sector educación, el fin del período de transición fijado por la Ley 1176 de 2007 implicó la pérdida de recursos adicionales que recibía el sector, equivalente a un incremento anual del 1,8% adicional respecto de los otros sectores. Producto de lo anterior, desde el año 2017, la educación preescolar, básica y media oficial ha dejado de percibir 2,6 billones de pesos (corrientes).
Por último, el mayor dinamismo de los costos de personal respecto de los recursos del SGP. Entre 2013 y 2020 los costos de personal crecieron en un 32%, debido a los ascensos en el escalafón, principalmente, mientras los recursos del SGP aumentaron solamente un 22% (ambos en términos reales). Esto ha llevado a que, desde 2017, las transferencias a las regiones superen los recursos del SGP para financiarlas, lo que ha obligado al gobierno nacional a recurrir a préstamos del Fondo de Prestaciones de la Entidades Territoriales (Fonpet), para cubrir el faltante, que en la actualidad ya suma casi 2,5 billones de pesos.
Cómo gastar
Los temas asociados a una reforma del SGP no se limitan a las necesidades de recursos. Si bien la reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política concentran su atención en el tamaño del SGP, desde una perspectiva macro, es necesario llamar la atención sobre otros aspectos tan o más importantes, relacionados con las microfinanzas del sector. La forma en que actualmente se calculan y distribuyen los recursos a las entidades territoriales no es la más adecuada, ni la más transparente. En este aspecto, se destacan tres elementos centrales.
El primero, el concepto de población atendida, como instrumento para determinar los recursos a asignar a cada entidad territorial. La Ley 715 de 2001 define como población atendida la “matrícula atendida en el año inmediatamente anterior”. Esto hace que, cuando la matrícula cae, el monto de las transferencias sea superior que las necesidades y, al contrario, que cuando la matrícula suba, los costos de prestación del servicio superen a los recursos asignados. Si bien asignar los recursos con ese retraso de un año en la matrícula pudo haber sido pertinente en 2001, cuando se promulgó la Ley 715, el desarrollo de los sistemas de información permite contar con las estadísticas educativas casi en tiempo real.
El tercer elemento, estrechamente asociado con el anterior, se relaciona con el déficit originado en la insuficiencia de las asignaciones por estudiante para cubrir los costos de prestación del servicio, descrito en el párrafo anterior. Déficits que deben ser cubiertos por el SGP, previa justificación de este ante el Ministerio de Educación Nacional, mediante la figura de Complemento por Población Atendida. El principal problema del complemento radica en su impacto negativo sobre la eficiencia del sistema. Por una parte, el incentivo a aumentar la matrícula, como mecanismo para recibir más recursos del SGP desaparece. Por otra parte, el interés de la entidad territorial certificada por generar ahorros o excedentes, que pudieran ser invertidos en otras estrategias de mejoramiento del servicio educativo, también desaparecen.
Las competencias
La reforma del sistema de financiamiento también incluye precisar el alcance mismo de la descentralización, promovida desde la Constitución del 91. La reforma del sistema de transferencias ocurrida en 2001 planteaba la profundización de la descentralización como uno de sus principales objetivos. En ese contexto el SGP se constituía en el principal instrumento, al definir no sólo los recursos sino también las competencias de los distintos niveles de organización del sistema educativo. Sin embargo, un análisis de la distribución del gasto público deja ver que mientras en 2002 el SGP representaba el 80% del gasto, en 2021 ese porcentaje bajaba del 60%. Contrario a ello, el gasto directo del Ministerio de Educación y de otras Entidades del Nivel Central pasó del 4% al 11%. Estos dos hechos podrían entenderse como un retroceso del proceso de descentralización, al restarle capacidades de inversión a las entidades territoriales en la ejecución del gasto mientras se incrementa la implementación de programas y proyectos desde el nivel central.
Otro aspecto a considerar en materia de gestión territorial se relaciona con la necesidad de reducir la complejidad institucional, expresada en la duplicidad y superposición de competencias de los diferentes actores del sistema. Como afirma Bonet y otros (2014), es evidente que son más las competencias compartidas entre los distintos niveles territoriales que las asumidas de forma individual por cada uno de ellos.
Por último, la autonomía de los establecimientos educativos constituye otro elemento a considerar. Si bien la Ley General de educación (Ley 115 de 1994), le confirió al establecimiento educativo autonomía en materia curricular, aún son grandes las restricciones que enfrentan en materia de gestión institucional. La Ley 715, por su parte, definió las competencias de rectores, aunque seguía siendo muy limitado su rol dentro de la gestión sectorial. El primer cambio importante que se dió en esa dirección lo constituyó la introducción del gasto del componente de gratuidad educativa, que desde 2008 se transfiere a los establecimientos educativos para reemplazar los recursos que antes provenían del estudiante y su familia, especialmente matrícula, pensión y otros derechos académicos. Para 2020 esos recursos ya ascendían a $600 mil millones, representando el 3,2% del SGP y el 44% de la bolsa de calidad.
